土断政策的中心内容就是整理户籍，居民不再分侨旧，一律在所居郡县编入正式户籍，取消对侨人的优待，以便政府统一对编户人民的剥削。
为了编定统一户籍，必须划定郡县疆界，取消一些流寓郡县，同时从南方旧郡县的领土中分割出一部分作为保留的侨郡县的实土。
同时又调整其隶属关系，或把新获实土的侨郡县交旧州郡领导，或把旧郡县割归新立的侨州郡管辖，使州郡与所属郡县不至于相互隔越。
与此同时，清查隐匿漏户，把逃亡农民和由豪强隐占的私属搜括出来，充作政府的赋役对象，这也是土断的重要目的。
晋成帝时期通过推行咸康土断，清查了一批隐匿户口，国家控制的户口人数大量增加，赋税收入也逐渐丰盈，同时因为取消了侨民的特权，也就缓和了侨民与土着居民之间的矛盾，促进了南北地区人民的大融合，解决了不少的矛盾。
但是由于当时的执政宰相是王导，而王导本人就是士族门阀的代表性人物和门阀经济的倡导者，所以也就注定了此次土断是有私心的，执政上终是有“网漏吞舟”之弊，所以推行土断并不彻底，只在在一些次等士族和寒族当中开展，而顶层士族门阀一个都没有动，这也就注定了咸康土断进行的不彻底。
虽然如此，但是土断政策却深入人心，此后任何一个有作为的政治家都想推进土断以提振国家经济，但都因为种种原因而推行的并不成功。
至到桓温在荆州强力推行土断政策而使荆州经济在短时间内就繁荣昌盛之后，更使东晋朝廷的有识之士意识到只有推行土断才能富国强兵，所以褚蒜子建议桓温先推行土断，其实就是为了顺应民心，在增强国力的同时，还能获得声望，得到更多人的支持，减少改革的阻力。
于是，在褚蒜子的支持下，第一次到朝廷执政的桓温决定首先推行土断。
由于桓温之前一直在地方工作，极少在中央办公，虽然已经是名副其实的权臣了，但是还是要遵守朝廷的礼仪制度，而且桓温此次推行土断不同于以前在荆州的时候，在荆州之时顶级门阀只有一个瘐氏而已，而就这一个瘐氏还差点把桓温给搞下台，而此次在全国推行土断，也就意味着将面对所有的顶级门阀势力，显然这个难度要比在荆州时要高的多。
为了表达对桓温的支持，同时也为了彰显桓温的威望，褚蒜子决定一次性赐予桓温“入朝不趋，赞拜不名，剑履上殿”三项特权。
这三项再加上“诏书不名”和“出警入跸”合称古代权臣五大特权，它们分别代表的意思是:
入朝不趋：古代为了彰显皇室权威，规定所有人在朝见天子时，不能像寻常百姓一样放浪奔跑，也不能在皇帝面前大摇大摆、晃晃悠悠，跟溜街式的慢走，因此规定了文武群臣在上殿的时候只能以一种“趋”的方式觐见，其他方式都不允许，否则视为以下犯上，而且还是个不小的罪过。
“趋”在这里是指小步慢跑的意思，具体模样就是要大臣们稍微弯着点腰踏着小碎步跑，好以此体现出臣子对皇权的尊重，基本上所有的官员们都得这么上朝，甚至普通臣子就连步子迈得大一些，或者步幅慢一些，都会被视为大不敬的举动，稍有不慎就会遭到言官们的弹劾。
而一旦获得了“入朝不趋”的待遇，那么也就意味着权臣可以不用再像其他大臣那样小步慢跑着去觐见了，可以像正常人走路那样无拘无束的上殿，在外逛街啥样，在朝堂之上觐见就可以什么样，大摇大摆的，风风光光的，反正就是能够在皇帝面前无拘无束的走路。
剑履上殿：在秦汉时期，普通臣子不管是多大的官多大的权，上殿觐见皇帝时，都必须要脱鞋光脚，那些备受信任的老臣顶多给留双袜子，同时身上的佩剑武器也一定要取下，身上不能带寸铁，以示对皇帝和皇权的尊重，否则会被攻讦有刺王杀驾的嫌疑。
因此顶级权臣获得剑履上殿的特权之后，就可以佩着剑穿着鞋上朝，拥有可以直接对皇帝造成极大杀死的能力和武器。
所以剑履上殿中的“剑”指的是古人挎在身上的宝剑，“履”在古语中的意思是鞋子，因此顾名思义，剑履上殿的意思就是挎着宝剑穿着鞋子上殿觐见皇帝，这也是一项很高的特权了
赞拜不名：赞拜不名也称谒赞不名，当大臣在朝见天子的时候，一般都会被挡在宫门之外，等到皇帝想见谁的时候，就让太监对外大喊：“丞相某某某觐见”，亦或是“大将军某某某觐见”等等。
这是因为古代上朝议政时，因为官员数量很多，皇帝不可能把每个人都记住、记清，因此臣子如果向上奏事，就必须由赞礼官向皇帝通报其官职及姓名才行。
而一旦获得了赞拜不名的特权，太监或赞礼官喊权臣的时候就不能直接提其名字了，只可以提其官职、身份。
因为在古代直呼其名是一件十分不“礼貌”的事情，除非你是别人的上级或者是长辈，否则直呼其名就是一种嘲讽、看不起的意思。
而在宣人觐见的时候不提权臣的名字，就是“为尊者讳”是意思，而当连皇帝都不提权臣的名字的时候，实际上就隐晦的体现出了权臣的身份和皇帝是平起平坐的意思，由此可见“赞拜不名”的待遇之高。
诏书不名：意思跟赞拜不名差不多，诏书不名就是说皇帝下发给臣子的诏书圣旨上一般都会写上该大臣的名字和官职，但是在给拥有“诏书不名”特权的顶级权臣诏书上却不会有其名字，只会提到其身份职位，也带有“为尊者讳”的意思。
出警入跸：这个本是只有帝王才能享有的待遇，即帝王出入时警戒清道，禁止行人来往，也就是古代交通管制的意思，而把这项特权赠给权臣们，其实也就表示着该权臣实际上与皇帝权利平等了。
这五项特权获得任何一项都是至高无上的荣耀，更何况一次性集齐了五项，自汉高祖刘邦开国以来，只有区区数人获得过这几项殊荣，比如曹操董卓司马昭这样的名副其实的大权臣就曾获得过 “赞拜不名，入朝不趋，剑履上殿”这三项特权，而桓温现在也获得了这三项特权，再加上之前司马丕刚登基时赠予的假节钺、赐其羽葆鼓吹一部这两项特权，但就从特权上来看，桓温已经和曹操司马昭等人一个等级，成为了晋朝成立以来最大最有权势的大权臣了。
有了这三项特权加身，桓温连走路都是轻飘飘的，当然，荣誉归荣誉，理想还是不能丢的，在经过仔细的调研与周密的部署之后，桓温决定正式在全国推行土断。
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